【案例】上级行政机关的批复是否属于公开范围
裁判要旨
上级行政机关对下级行政机关请示的批复是否属于公开范围，应当依据《中华人民共和国政府信息公开条例》关于政府信息公开范围的规定并结合案件具体事实予以判定。如果行政机关的内部批复仅为行政系统内部上下级之间对有关执法问题的讨论、研究或指导，属于行政系统内部运转程序，上述关于政府信息公开范围的规定并未将这类行政系统内部运转过程中产生的信息明确列入应当主动公开的范围，对该类信息是否可以公开行政机关应具有裁量权。
裁判文书
标题：北京市高级人民法院行政判决书
案号：（2016）京行终5339号
当事人信息
上诉人（一审被告）中国保险监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街15号。
法定代表人陈文辉，副主席。
委托代理人卞翔，中国保险监督管理委员会工作人员。
委托代理人张义平，北京市汉鼎联合律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）陈瑾荣，女，1979年11月25日出生，户籍所在地江苏省苏州市。
委托代理人冯力，北京市万博律师事务所律师。
诉讼记录
上诉人中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）因政府信息公开及行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（2016）京01行初243号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人中国保监会的委托代理人卞翔、张义平，被上诉人陈瑾荣的委托代理人冯力到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
2015年11月16日，中国保监会针对陈瑾荣的政府信息公开申请作出2015年第321号《政府信息公开告知书》(以下简称被诉告知书)，内容如下：“陈瑾荣：你于2015年11月2日提出的政府信息公开申请收悉。现将有关事项告知如下:你申请公开的请示报告的批复文件,属于行政机关内部工作交流文件。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，行政机关内部管理信息一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的信息。”陈瑾荣针对被诉告知书申请行政复议，中国保监会于2016年2月4日作出保监复议[2015]360-2号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），维持了被诉告知书。陈谨荣不服，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼。
一审法院判决认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《中华人民共和国保险法》第九条规定：“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理。”本案中，陈瑾荣向中国保监会申请公开“你会向江苏省保监局批复中国平安财产保险股份有限公司网销老年人健康保险存在相关违法、违规问题请示报告的所有批复文件”。中国保监会依法具有对保险业违法违规行为进行监督管理的行政职责，中国保险监督管理委员会江苏监管局（以下简称江苏保监局）就有关网销老年人健康保险存在相关违法、违规问题向中国保监会进行请示，中国保监会据此作出的批复，是中国保监会在履行对保险业实施监督管理行政职责过程中制作的信息，属于政府信息公开条例中所指的政府信息。中国保监会认为陈瑾荣申请公开的信息属于内部管理信息、不属于政府信息公开条例所指应当公开的信息错误，且被诉告知书没有明确载明是否予以公开的结论，依法应予撤销。鉴于中国保监会对陈瑾荣申请公开的信息尚需要调查或裁量，故应判决中国保监会对陈瑾荣的信息公开申请重新处理。中国保监会作出的被诉复议决定维持被诉告知书错误，一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国十条第一款、第二十二条规定，判决：一、撤销被诉告知书；二、撤销被诉复议决定；三、责令中国保监会在法定期限内对陈瑾荣提出的政府信息公开申请重新作出答复。
中国保监会不服一审判决，向本院提起上诉。诉称，一、陈瑾荣申请公开的信息是中国保监会与江苏保监局之间交流情况的内部管理信息，不属于中国保监会在实施监督管理行政职责过程中制作的信息，依法可不予公开。江苏保监局并未依据复函作出相关行政行为，该复函对外部不具有约束力，不对相对人的权利义务产生实际影响。二、被诉告知书未明确载明是否予以公开的结论，但并非未告知申请人是否公开的结论。被诉告知书有关根据法律规定一般不予公开的表述，含义是明确的。结合未向陈瑾荣公开的事实及陈瑾荣申请复议的情况，陈瑾荣对不予公开的结论已理解无误。综上，请求撤销一审判决，判决驳回陈瑾荣的诉讼请求。
陈瑾荣答辩认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
裁判分析过程
本院认为，本案争议的焦点是本案申请公开的信息是否属于应当公开的政府信息范围。关于政府信息公开的范围，政府信息公开条例从主动公开和依申请公开两个方面进行了界定。政府信息公开条例第九条规定，行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。政府信息公开条例第十三条的规定，除行政机关主动公开信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
本案申请公开的信息是上级行政机关对下级行政机关请示的批复，其是否属于公开范围，应当依据上述关于政府信息公开范围的规定并结合本案事实予以判定。如果行政机关的内部批复仅为行政系统内部上下级之间对有关执法问题的讨论、研究或指导，属于行政系统内部运转程序，上述关于政府信息公开范围的规定并未将这类行政系统内部运转过程中产生的信息明确列入应当主动公开的范围，对该类信息是否可以公开行政机关应具有裁量权。另，上级行政机关对下级行政机关的内部批复，如未对行政相对人的权利义务予以特别设定，对申请人的合法权益不产生实际影响，则申请人与该信息亦缺乏自身相关性。本案中，中国保监会认为陈瑾荣申请公开的批复文件属于行政机关内部工作交流文件不予公开，具有事实和法律根据。一审判决认为涉案批复属于政府信息公开条例所定义的政府信息范畴，中国保监会以内部管理信息为由不予公开错误，该认定缺乏事实和法律根据。被诉告知书对是否予以公开的表述方式确属有失严谨，但并未产生歧义，一审判决以此作为撤销被诉告知书的理由之一，亦属不当。被诉复议决定无程序违法之处。
综上，一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，本院应予撤销。中国保监会的上诉请求具有事实和法律依据，本院应予支持。陈瑾荣的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
裁判结果
一、撤销北京市第一中级人民法院（2016）京01行初243号行政判决；
二、驳回陈瑾荣的诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人陈谨荣负担（自收到本判决之日起七日内交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡华峰
审 判 员 支小龙
代 理 审 判 员 刘英飞
二〇一七年六月五日
法 官 助 理 韩国良
书 记 员 周 晶
